消費稅部分稅目征收環(huán)節(jié)后移成為今年財稅改革一大突破口，而種種跡象顯示，成品油消費稅征收環(huán)節(jié)后移的可能性正在加大。

近日，國務院辦公廳發(fā)布《關于推動成品油流通高質量發(fā)展的意見》(下稱《意見》)，進一步完善成品油流通管理制度，健全成品油流通跨部門監(jiān)管機制，并加強成品油流通重點領域監(jiān)管等。比如，交通運輸、商務、應急管理、稅務、市場監(jiān)管等部門加強對成品油批發(fā)倉儲企業(yè)相關信息的比對共享。

接受第一財經采訪的多位專家表示，上述國務院文件可能也為成品油消費稅征收環(huán)節(jié)后移鋪路，比如稅務與其他部門對成品油批發(fā)倉儲企業(yè)信息共享將為征管后移奠定基礎。后續(xù)成品油消費稅征收環(huán)節(jié)有望后移。

為何成品油消費稅征收環(huán)節(jié)可能后移?征收環(huán)節(jié)后移對地方財政、成品油價等有何影響?

為何選擇成品油改革?

中央經濟工作會議在部署2025年經濟工作時，提出要統(tǒng)籌推進財稅體制改革，增加地方自主財力。中央財辦有關負責同志在解讀該會議精神時稱，推進財稅體制改革，在零基預算改革、部分品目消費稅征收環(huán)節(jié)后移等方面爭取新突破。

消費稅是中國第三大稅種(收入僅次于國內增值稅和企業(yè)所得稅)，是針對特殊消費品征稅，目的在于引導消費、保護環(huán)境、調節(jié)收入分配等。財政部數(shù)據顯示，2024年國內消費稅16532億元，比上年增長2.6%。

目前消費稅征收環(huán)節(jié)主要在生產環(huán)節(jié)，但為了更好地發(fā)揮消費稅調節(jié)作用，緩和地方財政困難，早在2019年，國務院就發(fā)文明確后移部分消費稅征收環(huán)節(jié)(批發(fā)零售)并穩(wěn)步下劃地方。不過這項改革并未落地，而今年有望取得進展。

市場主要關心的是究竟哪些消費稅稅目征收環(huán)節(jié)會后移。目前消費稅共有15個稅目，但收入主要來源于煙、成品油、小汽車與酒四類稅目產品。以2020年為例，上述四類產品消費稅收入占全部消費稅收入的比重分別為55.7%、31.4%、7.6%和4.1%，合計高達99%。因此，消費稅征收環(huán)節(jié)后移聚焦在上述四大稅目上，業(yè)內對此也討論較多。

不難發(fā)現(xiàn)，成品油消費稅收入在15個稅目中僅次于煙，位居第二。按照上述比例大致推算，2024年成品油消費稅收入規(guī)模在5000億元左右。成品油消費稅共涉及7個子稅目，分別是汽油、柴油、航空煤油、石腦油、溶劑油、潤滑油和燃料油，在生產環(huán)節(jié)按每升征收1.2元~1.52元。

西南財經大學財政稅務學院教授劉蓉告訴第一財經，成品油消費稅征收環(huán)節(jié)后移是指將原本在生產或進口環(huán)節(jié)征收的消費稅，改為在零售環(huán)節(jié)征收。這一調整可以促進公平競爭，后移征收環(huán)節(jié)可以減少生產或進口環(huán)節(jié)的避稅行為，確保所有企業(yè)公平納稅，避免因避稅導致的市場不公平。另外，征收環(huán)節(jié)后移，可以降低成品油生產企業(yè)資金壓力和負擔。零售環(huán)節(jié)征稅使消費者更清楚稅負，增強價格透明度，更好地發(fā)揮消費稅調節(jié)作用。

湖北經濟學院財政與公共管理學院教授林穎認為，成品油消費造成空氣污染而對自然環(huán)境和人類身體健康造成損害，因此包括中國在內不少國家開征成品油(或燃油)消費稅，以實現(xiàn)籌集收入和調節(jié)消費的雙重職能。不過中國成品油消費稅對成品油消費的調節(jié)作用有限，原因之一就是成品油消費稅在生產環(huán)節(jié)征收，一定程度上約束了成品油消費稅職能與作用的發(fā)揮，弱化籌集收入職能。因此建議將成品油消費稅由生產環(huán)節(jié)征收改為零售環(huán)節(jié)征收。

此外，國務院明確部分稅目消費稅征管環(huán)節(jié)后移的同時，將改革調整的存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財力格局穩(wěn)定。作為中央稅種的消費稅，成品油消費稅增量收入歸地方所有，有助于增加地方可用財力。

“消費稅征收環(huán)節(jié)后移意味著增量部分可能全部歸屬地方政府，這有助于地方政府更好地參與成品油市場的監(jiān)管，提高稅收的透明度和效率。”劉蓉說。

征管可控是前提

中國自1994年以來開征成品油消費稅，基于征管便利性，選擇在生產環(huán)節(jié)征稅，因為成品油生產企業(yè)一般是較大型企業(yè)，數(shù)量相對少，便于征管。而要實現(xiàn)成品油消費稅征收環(huán)節(jié)后移至零售環(huán)節(jié)，顯然征管難度加大，征管可控是這項改革推進的前提。

而上述國務院辦公廳發(fā)布的《意見》，是強化成品油消費稅征管重要一環(huán)。

西北政法大學經濟法學院副教授席曉娟告訴第一財經，從《意見》內容看，成品油消費稅征收環(huán)節(jié)后移的可能性加大，為消費稅征收環(huán)節(jié)后移鋪路。

劉蓉也認為，從2019年起，加油站稅控系統(tǒng)從部分地區(qū)試點推廣逐步擴大到全國范圍應用，2024年金稅四期全面上線，為消費稅征收環(huán)節(jié)后移提供了技術基礎。再加上此次國務院《意見》相關規(guī)定落地，成品油消費稅征收環(huán)節(jié)后移的可能性確實在加大。

一位地方官員告訴第一財經，《意見》確實可能是為成品油消費稅征收環(huán)節(jié)后移鋪路。從征管上看，稅務和其他部門對成品油批發(fā)倉儲企業(yè)信息共享最有效果。當然，現(xiàn)實中燃料油從煉油廠到批發(fā)倉儲再到零售，中間還有供應鏈平臺和商貿企業(yè)，數(shù)據共享仍有一定困難需要克服。

席曉娟表示，此次《意見》完善成品油流通管理制度。比如制定成品油零售經營資格準入標準，要求企業(yè)據實核算并上報油品購銷和出入庫數(shù)據。從成品油零售經營準入資格入手，采用嚴進嚴管方式為征稅環(huán)節(jié)后移做準備。

《意見》還提出健全成品油流通跨部門監(jiān)管機制。比如建立地方跨部門聯(lián)合監(jiān)管機制，加強成品油流通上下游數(shù)據共享應用，提升數(shù)字化監(jiān)管水平。席曉娟認為，成品油流通的多環(huán)節(jié)性決定跨部門聯(lián)合監(jiān)管的必要性，應用數(shù)字化技術打通上下游征稅信息盲點，避免稅源流失。

事實上，近年來稅務部門正在不斷加強對加油站稅費監(jiān)管。國家稅務總局近年公開曝光加油站偷漏稅案件頻次明顯增多。2023年財政部 稅務總局還調整部分成品油消費稅政策執(zhí)行口徑，比如對混合芳烴、重芳烴等按照石腦油征收消費稅，強化征管，以促進成品油行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。

在劉蓉看來，從征管上來說，成品油消費稅征收環(huán)節(jié)后移具備條件。

“目前稅務部門已經建立了較為完善的稅收征收管理系統(tǒng)。如果將征收環(huán)節(jié)后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)，可以在現(xiàn)有系統(tǒng)的基礎上進行擴展和升級，以適應新的征收需求。雖然征收環(huán)節(jié)后移會增加征管成本，但通過合理規(guī)劃和利用現(xiàn)有資源，可以在不顯著增加成本的情況下實現(xiàn)征收環(huán)節(jié)的轉移。”劉蓉說。

席曉娟認為，2018年稅務總局要求所有成品油發(fā)票均須通過增值稅發(fā)票管理新系統(tǒng)中成品油發(fā)票開具模塊開具，再加上此次《意見》相關舉措落實，通過以票控稅方式，加強企業(yè)賬冊管理，共享進銷存等關鍵數(shù)據，為成品油征收環(huán)節(jié)后移創(chuàng)造了積極條件。

當然，相比于針對產生環(huán)節(jié)中的少數(shù)大中型企業(yè)征稅而言，成品油消費稅征收環(huán)節(jié)后移至零售端，實踐操作中，將給基層稅務部門更大征管壓力。

“成品油批發(fā)或零售環(huán)節(jié)的納稅人數(shù)量遠超生產環(huán)節(jié)，如何提高稅收監(jiān)管效率和精準度，保證稅款及時足額入庫是成品油消費稅亟待解決的征管難題。”席曉娟說。

劉蓉表示，成品油消費稅征收環(huán)節(jié)后移，可能導致稅收延遲，影響財政收入穩(wěn)定性，增加財政壓力。零售環(huán)節(jié)監(jiān)管難度大，可能增加逃稅風險，影響稅收收入。

油價、地方財力影響幾何

對于普通老百姓而言，更關心的是成品油消費稅征收環(huán)節(jié)后移對油價的影響。

劉蓉分析，成品油消費稅征收環(huán)節(jié)后移是否會導致油價上漲，是一個復雜的問題，涉及多個方面的因素。個人認為消費稅后移后可能會有幾個影響導致油價上漲。

她表示，首先是稅負轉嫁。消費稅征收環(huán)節(jié)從生產環(huán)節(jié)后移至零售環(huán)節(jié)，煉油廠在出廠銷售時無需繳納消費稅，可能導致出廠價格下降。然而，零售環(huán)節(jié)經銷商或加油站需繳納消費稅，為保持利潤，可能會將增加的稅負部分或全部轉嫁給消費者，從而導致成品油零售價格上升。劉蓉認為，市場競爭也是油價影響關鍵因素。消費稅后移可能會導致市場競爭加劇，尤其是在批發(fā)和零售環(huán)節(jié)。這可能會促使企業(yè)提高效率、降低成本，以保持競爭力。然而，如果企業(yè)無法通過優(yōu)化經營來消化稅負增加，可能會選擇通過提高價格來維持利潤。

她表示，消費行為也是影響油價重要因素。成品油消費稅征收環(huán)節(jié)后移至零售環(huán)節(jié)，消費者能夠更直觀地了解到自己在消費成品油時所承擔的消費稅，可能會更加理性地考慮自己的用油需求。但長期來看，如果零售價格上升，可能會影響消費者的意愿。

席曉娟表示，成品油價格由國家發(fā)改委根據市場供求和油價變動確定，主要包括國際市場油價、人民幣匯率、稅費等因素。成品油主要涉及增值稅與消費稅，兩者均為從價定率稅種，因此，油價漲幅取決于油價與稅率的調整。成品油消費稅征稅環(huán)節(jié)后移不涉及稅率變化，批發(fā)或零售環(huán)節(jié)成品油價格高于生產環(huán)節(jié)，基于此，一定程度上會造成油價上漲。

此次消費稅征收環(huán)節(jié)后移一大考量，是將增量收入部分劃歸地方，以增加地方財力。但具體到31個省份而言，成品油征收環(huán)節(jié)后移對各地財政影響不一。

西南財經大學財稅學院教授王文甫等在《稅務研究》發(fā)表的《消費稅征收環(huán)節(jié)后移改革的品目范圍研究》一文測算發(fā)現(xiàn)，成品油消費稅征收環(huán)節(jié)后移增加了18個省份的附加稅費收入，減少了12個省份的附加稅費收入。其中，四川的附加稅費收入增加最多，可達13.10億元;青海增加最少，僅為0.60億元。煉油大省山東和遼寧附加稅費收入減少最多，分別高達44.22億元和18.28億元。

當然，上述研究是基于一定的假設條件下的測算，實踐中仍有待成品油消費稅征收環(huán)節(jié)后移相關具體政策明晰。如何設計合理的“定基數(shù)、調增量”方案至關重要，以確保地方財力穩(wěn)中有進。最終成品油消費稅征收環(huán)節(jié)是否后移，何時后移仍需要統(tǒng)籌考量多重因素后作出抉擇。