后發國家的國土開發與城市化更需要總體思路

在國家現代化的遠景或長期規劃中，經濟社會發展與現代化、產業發展與工業化、國土開發與城市化，是國家遠景或長期規劃中的三大基本內容。

首先是社會經濟問題，多少人口，要過什么日子，做什么工作，掙多少錢，要有什么保障，這是社會經濟層面的內容；其次就是產業和技術問題，過日子需要生產，要生產多少東西，怎么生產；第三個是國土規劃問題，人口、資源、環境問題需要國土規劃來解決。日本、韓國這些國家政府的“三院”

——企劃院、產研院、國土廳——解決的就是發展思路的三個問題。

總體思路是眾多地方和部門及利益群體在參與制定規劃前，政治家為整合相關各方利益，為規劃本身的配套和平衡，先要作一個規劃要點和框架的綱要，有了包含主要目標和關系式的規劃綱要，眾多地方和部門及利益群體在制定自己的規劃時才能不亂了大局。

在研制規劃的綱要之前，先要對一些根本性的、必然有爭議的大問題統一思路，尤其是碰到轉折期或躍進期，爭議會很大，這就需要各方先拿出思路性的東西供大家討論。如果不先討論思路，把各層面有爭議的問題混在一塊說，大方向可能說不清，部門性的又是本行的事給隔行人說不清，隔行人的話自己又聽不懂，在作規劃綱要時就會有許多麻煩。

如果沒有認真研議的總體思路及規劃的綱要，由眾多地方和部門及利益群體制定的只反映自己需求的規劃，無異于放任自流，那就沒政策了，也就沒必要搞規劃。總體思路要把目標和關系式的邏輯理順，以思路指導規劃的綱要。

先發的國家沒有多少經驗可資借鑒，基本上靠摸索。西方發達國家的崛起靠的是商業性掠奪和軍事掠奪，通過掠奪落后國家實現了自身的發展。這種道路不可能被后發國家所重復。同時，先發國家發展時的外部環境也和今天有所不同。同樣是浪費石油，美國浪費石油的時候石油的市場價是0.5美元一桶，現在咱們如果浪費石油，價格是60美元一桶。正是因為外部條件變了，后發國家的發展就必須精打細算，特別是像中國這樣的后發國家，更需要發展思路。

人均資源消費量在達到發達國家下限前，應以開發為主，節約為輔

探索中國國土規劃的思路，須直面真實問題。

第一個是中國要不要城市化和工業化？現在部分環保人士提出，中國人口、資源、環境壓力這么大，不能學西方的城市化和工業化，不能攀比西方的生活水準和消費水準，老百姓需要過“簡單生活”。

問題是，在生活水準沒有趕上發達國家消費下限之前，對老百姓講“簡單生活”行不通：我們不可能讓老百姓再去吃粗食住陋屋，再去找皂角用手洗衣服。

我們可以看看日本。日本的人口、資源形勢比我們更嚴峻，但是，日本人均生活用水量是年100立方米，住宅最窄的東京1994年是人均44個建筑平方米。日本大城市的綠地面積也比中國多，道路也更寬闊。因此，即使我們不學美國的浪費性消費，中國人的資源消費量也不應低于日本。

下面要回答的就是中國城市化建設過程中的人口、資源、環境矛盾怎么解決。針對這一問題，改革以來總的方針是：人口靠節育，資源靠節約，環境靠防護。但實踐證明，人口靠節育的效果是有限的，成本是高昂的，后果也是嚴重的，不可能再加大力度。

資源靠節約無論是技術性節約、管理性節約還是結構性節約，都要與發展階段相適應。節約是方向，但眼前不能當飯吃。

環境靠防護也要看開發利用強度和已經破壞的程度。在人口承載高，開發利用強度大，破壞程度高的地區，防護不如改造。對土、水、礦資源短缺問題，改革開放以來不顧發展階段所需，降低資源開發強度，以為靠節約就能完成工業化與城市化，其結果是加劇了土、水、礦資源的短缺，造成了無序開發的更大浪費。

就國情和發展階段而言，中國顯然不像歐美那樣“不需要開發”。同時，中國從大禹治水形成國家起，就以興修水利開發蠻荒的抗逆性農業延續著中華文明。中國從歷史到現代都是世界上動員能力最強的國家，所以，中國并不像非洲那樣“無力開發”。資源靠節約、環境靠防護的方針政策是在非洲尚無力開發、歐美已不需要開發的情勢下制定的，將其全盤移入中國作為現階段的國策，既不符合中國國情，也不符合現在的發展階段。人口多資源不夠用，就要增加資源供給，這是常識。

應以水資源開發來主導國土開發與城市化

中國最短缺的資源就是土、水、礦。水和土地資源短缺要靠國內開發解決。增加水資源供給可以增加土地資源，也就是可以用水換地，主要有三個開發途徑：南水北調根本解決水土資源短缺；江河整治，渠化航道，沿江河建設工業走廊和城市帶；填海造陸，擴展沿海都市圈，建設臨海重化區。

西線南水北調的水量只要達到使受水區增加雨深200毫米，就變動了一個氣候帶；水量只要達到2000億立方米，西南5000萬山民移民開發西北100萬平方公里的荒漠，就可根本解決農地資源短缺問題。引水上黃土高原脊線，平整化改造6萬平方公里丘陵溝壑區，減少入黃泥沙10億噸，增加耕地1億畝。

黃淮海平原的南水北調可如下設計：舍東線擴中線，兩線投資合一，建設三峽－唐山調水運河。

北調南水1500億立方米，黃河和廢黃河既作供水脊線又作運煤炭、建材、糧食的航道；沿河建設工業走廊與城市帶；黃淮海平原冬麥秋稻水田化；沿黃河和廢黃河引水輸泥將黃淮海的水下三角洲渤海灣、萊州灣、蘇北淺海填海造陸，建設臨海重化工業區，擴大長三角。長江以北增加6萬平方公里城市和重化工業區用地。

開挖松遼運河，北水南調，建立東北“Y”字形水運干線，并沿河建設工業走廊城市帶。松嫩平原和三江平原減澇排漬，增加適用土地供給；北水南調將使科爾沁沙地和遼南都市群增加供水，也可增加土地供給。松嫩平原、三江平原排水和科爾沁沙地灌溉可總計增加耕地一億畝。松遼運河北水南調可向適宜填海造陸的遼東灣地區供水。東北“Y”

字形水運干線沿江河建設工業走廊和城市帶，減少大興安嶺、小興安嶺、長白山林區的人口壓力，有利于恢復生態。將長江中下游航道挖深、渠化，沿江建立工業走廊和城市帶。建設珠江—西江—紅水河—南盤江的高等級水運航道。在東南沿海甌江、閩江、韓江通海運河實施建設與山地、港灣開發。

增加水資源供給可以增加土地資源，也就是可以用水換地，礦產資源雖靠進口，但臨海重化工業區和沿河建設工業走廊與城市帶可大大降低進口礦產運輸成本。建材、農產品、工業原料水運成本最低。中國鋼產量已達五億噸，國內鐵礦資源日益緊缺，需要從海外進口鐵礦石，可海岸鋼廠一個也沒有，內陸鋼廠鐵礦砂的陸運成本遠高于海運。

中國的人口、資源、環境問題始于清康乾盛世，當時人口從一億變四億，只能靠農業解決吃飯問題，在暖濕平原盡墾后，農民被迫上了周邊山地和干冷荒漠，毀林開荒先把山毀了，水土流失又把平原上的江河淤塞了。先淤塞了最淺的運河，運行千年的水運航道也廢棄了。因此，要解決生態環境問題，一是要靠城市化和工業化，降低對農業解決吃飯問題的依賴度。二是人口要下山，沿水運線搞城市化和工業化。這樣既保住了山，也保住了河。所以說應以水資源開發來主導國土開發與城市化。

 作者：國務院發展中心研究員劉力群